Порядок формирования бюджетных расходов

Формирование бюджета для финансирования расходных обязательств может осуществляться в следующей последовательности.

. На первом этапе определяются расходы, необходимые для финансирования предоставления чистых общественных благ, к которым относятся государственные функции, связанные с исполнением властных полномочий и обеспечение безопасности.

2. На втором этапе определяется объем финансовых ресурсов, необходимый для перераспределения доходов между членами общества, т.е. социальных выплат (пенсий, пособий). Для обеспечения равных социальных гарантий всем жителям, независимо от места проживания, необходимо компетенцию по данным расходным обязательствам сосредоточить на федеральном уровне.

. На третьем этапе рассчитывается объем финансовых ресурсов, необходимых для предоставления услуг, являющихся государственными гарантиями (бесплатное общее образование и медицинское обслуживание отдельных категорий граждан, жилищные субсидии, жилье детям-сиротам и т.д.). При осуществлении финансового выравнивания региональных и местных бюджетов необходимо, чтобы после получения дотаций бюджет публично-правового образования мог обеспечить полное финансирование расходов, рассчитанных на первых трех этапах.

. На четвертом этапе происходит формирование расходов, связанных с осуществлением целевых программных мероприятий. Исходя из имеющихся финансовых возможностей, утверждаются целевые программы и определяются источники их финансирования. На региональном и муниципальном уровне целесообразно этот этап проводить с организацией общественных слушаний, поскольку для формирования расходной политики необходимо выяснить предпочтения жителей данной территории.

Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств, при формировании бюджетов следует различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов - «публичные обязательства», и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение или орган власти, - «гражданско-правовые обязательства». Такое деление произведено с целью обязательного исполнения публичных обязательств (независимо от утвержденных ассигнований) и жесткого лимитирования гражданско-правовых обязательств.

При осуществлении годичного бюджетного процесса можно было с определенной точностью прогнозировать количество получателей и предусмотреть объем необходимых ассигнований на выполнение публичных обязательств. При увеличении бюджетного периода до трех лет достаточно сложно обеспечить необходимую в бюджетном процессе точность. Тем не менее, бюджет в любом случае обязан исполнить эти обязательства, даже если они превышают запланированные. В то же время изменить объем ассигнований на исполнение публичных обязательств без внесения поправок в соответствующие законы нельзя. Таким образом, рациональнее планировать данные обязательства ежегодно, корректируя объем финансирования в текущем режиме по мере их возникновения или предъявления, опираясь на примерную оценку бюджетных ассигнований, но не осуществляя лимитирование предельных объемов ассигнований.

Практика упрощенного утверждения устойчивых расходов широко распространена в странах с развитой рыночной экономикой. В бюджетах стран, входящих в состав Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), выделяется два типа расходных статей.

. К первому типу - долгосрочным бюджетным обязательствам - относятся статьи расходов, средства на которые выделяются по формулам или в соответствии с критериями, установленными в нормативных правовых актах, имеющих многолетний или неограниченный срок действия, а не определяются ежегодно в ходе подготовки и утверждения проекта бюджета.

2. Ко второму типу - дискреционным расходам - относятся статьи, объем финансирования которых определяется только в самом законе о бюджете.

Практика большинства стран ОЭСР показывает, что порядок утверждения объемов финансирования по статьям расходов, соответствующим долгосрочным бюджетным обязательствам, существенно отличается от порядка утверждения дискреционных статей. Объем финансирования по статьям долгосрочных бюджетных обязательств либо не утверждается законом о бюджете на очередной год, либо при формальном законодательном утверждении величин расходов по соответствующим статьям отклонения от них финансируются автоматически, в соответствии с установленными иным законодательством критериями (формулами, нормами и т.д.), либо такое автоматическое финансирование осуществляется, но в определенных пределах сверх установленных в законе о бюджете значений.

Объем финансирования «обязательных» статей в США, Канаде, Японии, Австралии и многих европейских странах приблизительно составляет 60-80% от общего объема бюджетных расходов. В группу стран с низкой долей «обязательных» расходов в бюджете (от 0 до 20%) входят Боливия, Камбоджа, Ирландия, ЮАР и Суринам. Нетрудно заметить, что в экономически развитых странах доля обязательных расходов существенна. Низкий уровень обязательных расходов в развивающихся странах объясняется низким уровнем гарантий, являющихся следствием недостатка финансовых средств. Государство просто не может дать гарантии на долгосрочную перспективу, поскольку не уверено в возможности их выполнения даже через год.